NRW: Neuer Erlass zur (Ausbildungs-)Duldung

Die Landesregierung hat einen neuen Erlass zu Duldungen veröffentlicht, der den Ausländerbehörden in NRW insbesondere auch umfassende Vorgaben zum Thema „Ausbildungsduldung“ (§ 60a Abs. 2 S. 4 AufenthG) macht. Der Erlass beschränkt sich allerdings nicht auf dieses Thema, sondern regelt die Aussetzung von Abschiebungen nach § 60a AufenthG in einem wesentlich umfassenderen Sinne. Mit diesem Beitrag versuche ich eine erste kurze Einschätzung, welche Änderungen sich speziell für Ausbildungsduldungen aus der neuen Erlasslage ergeben. Was ich allerdings mit diesem Beitrag nicht versuche, ist, eine generelle Einführung in das Thema zu geben; hierzu findet man im Netz bereits zahlreiche Veröffentlichungen.

 

Der Erlass ersetzt die früheren Erlasse aus rot-grünen Zeiten vom 21.12.2016 und vom 19.06.2017. Diese sind jetzt also wirkungslos. Um Missverständnisse zu vermeiden, erlaube ich mir an dieser Stelle allerdings einen kurzen Hinweis dazu, worin denn die Wirkungen eines Erlasses überhaupt bestehen. Erlasse sind eine Art Anweisung der Landesregierung an die untergeordneten Behörden, im konkreten Fall die Ausländerbehörden. Sie dienen vor allem dazu, eine gewisse Vereinheitlichung der Verwaltungspraxis im Lande zu gewährleisten. Dabei gelten sie allerdings nur im Innenverhältnis der Behörden untereinander; sie sind also keine Rechtsnorm. Da wo ein Erlass also beispielsweise im Widerspruch zu einem Gesetz stehen sollte, wäre der Erlass unwirksam. Vor allem bedeutet das, dass Gerichte bei der Auslegung der einschlägigen Rechtsnorm, hier also vor allem des § 60a AufenthG, nicht an die Erlasslage gebunden sind. Es ist also durchaus möglich und kommt auch tatsächlich vor, dass ein Gericht meint, dass ein Erlass zugunsten der Betroffenen im Widerspruch zum Gesetz steht. In diesem Falle wird sich das Gericht über den Erlass hinwegsetzen, und es ist dann eben auch praktisch nicht mehr möglich, sich gegenüber der Ausländerbehörde erfolgreich auf die vermeintlich vorteilhafte Erlasslage zu berufen. Anders ausgedrückt: Es kann durchaus passieren, dass man sich auf eine positive Bestimmung eines Erlasses gegenüber der Ausländerbehörde beruft, die Ausländerbehörde sich jedoch über den Erlass hinwegsetzt und den Antrag ablehnt, und man dann in einem anschließenden gerichtlichen Verfahren unterliegt, weil das Gericht den Erlass für falsch hält. Erlasse, und damit eben auch dieser Erlass und folglich erst recht meine Ausführungen zu diesem Erlass, sind also stets mit Vorsicht zu genießen.

Was ist eine Ausbildung?

Was die Frage angeht, was eine Ausbildung ist, und was nicht, enthält der Erlass zunächst einmal wenig Neues. Weiterhin bezieht man sich auf § 6 Abs. 1 S. 2 BeschV und schließt daraus, dass Ausbildung eine regelmäßige Ausbildungsdauer von zwei Jahren voraussetzt, wobei es unschädlich ist, wenn die Ausbildung im konkreten Fall aufgrund einer Verkürzung weniger als zwei Jahre dauert. Es ist auch weiterhin unerheblich, ob es sich um eine schulische oder um eine betrieblich Ausbildung handelt. Erfreulich ist immerhin, dass der Erlass im Anschluss an eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts (OVG) NRW darauf hinweist, dass der Antrag auf eine Ausbildungsduldung für eine betriebliche Ausbildung nicht erst dann wirksam gestellt ist, wenn der sogenannte „Geprüft-Stempel“ etwa der Handwerkskammer auf dem Ausbildungsvertrag ist. Vielmehr kann dieser auch „zeitnah nachgereicht“ werden. Das ist zwar nur ein Detail, kann im konkreten Fall aber von großer Bedeutung sein, weil der genaue Zeitpunkt der Antragstellung für die Frage, ob eine Ausbildungsduldung erteilt werden kann, durchaus entscheidend sein kann.

„EQ“ und „Helferberufe“

Positiv abweichend von der bisherigen Erlasslage sind die Bestimmungen zu „Einstiegsqualifizierungsmaßnahmen“ („EQ“) und „Helferberufen“. Damit dürften vor allem, auch wenn dies nicht ausdrücklich so genannt wird, Berufe in der Pflege gemeint sein. Hier ist es erfahrungsgemäß häufig so, dass Anwärter:innen, bevor sie eine Ausbildung beispielsweise zur:m Altenpfleger:in machen dürfen, erst eine Ausbildung zur:m Altenpflegehelfer:in machen müssen (weil die jeweiligen Einrichtungen darauf bestehen, nicht, weil dies gesetzlich so vorgegeben wäre). Dabei bestand das Problem darin, dass diese Ausbildungen regelmäßig nicht an die erforderliche Dauer von zwei Jahren heran kamen; damit war ausgerechnet der Zugang zu den Pflegeberufen, wo der Bedarf besonders groß ist, im Rahmen der Ausbildungsduldung erschwert.

Für diese Fallgruppen baut der Erlass eine Brücke: Es soll in der Regel eine Ermessensduldung für die „EQ“ bzw. die „Helferausbildung“ erteilt werden, wenn bestimmte, im Erlass näher bezeichnete Voraussetzungen erfüllt sind; dazu gehört insbesondere der Nachweis, dass eine „richtige“ Ausbildung folgen soll.

Ein klarstellender Hinweis: Wer nach der Ausbildung etwa zur:zum Altenpflegehelfer:in nicht etwa die Ausbildung fortsetzt, sondern versucht, sich direkt einen Arbeitsplatz in diesem Beruf zu suchen, wird keinen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Erwerbstätigkeit gemäß § 18a Abs. 1a AufenthG haben!

„Sichere Herkunftsstaaten“

Für die Gruppe der Personen aus sogenannten sicheren Herkunftsstaaten (also nicht: aus Afghanistan!) enthält der Erlass wenig Neues, allerdings, gegenüber der bisherigen Erlasslage, eine Verschlechterung, die indes nicht der Landesregierung angelastet werden kann. Es ist hier nämlich genau das passiert, was ich in der Einleitung skizziert habe: Die frühere Erlasslage sah vor, dass für § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 3 AufenthG (im Erlass fälschlich als § 60a Abs. 6 S. 1 Nr. 1 AufenthG bezeichnet) auf den Zeitpunkt des sogenannten Asylgesuchs und nicht auf den der Asylantragstellung abzustellen sei. Diese Rechtsauffassung fand beim OVG NRW leider keine Gnade. Das Gericht entschied mit Hinweis auf den „klaren Wortlaut“ der Vorschrift, dass auf den Zeitpunkt der Asylantragstellung abzustellen sei  (OVG NRW, Beschluss vom 18.08.2017, 18 B 792/17; nrwe).

„Mitwirkungspflicht“ vs. „Passpflicht“

Eine der praktisch drängendsten Fragen ist die Frage nach dem Umfang der Mitwirkungspflichten der Antragsteller:innen bei der Identitätsklärung bzw. Passbeschaffung. Erfahrungsgemäß dehnen einige Ausländerbehörden diese Mitwirkungspflichten so weit aus, dass sie praktisch durch die Hintertür eine Passpflicht einführen wollen, die das Gesetz für Duldungen aber eben gerade nicht kennt. Anders herum dürfte es aber auch zu kurz greifen, hielte man eine einmalige Vorsprache bei der Botschaft des jeweiligen Herkunftslandes in jedem Falle für ausreichend, um der Mitwirkungspflicht zu genügen. Wozu aber bin ich nun verpflichtet? Eine allgemeingültige Antwort enthält der Erlass auch nicht; es dürfte sie auch schlechterdings nicht geben. Der genaue Umfang der Mitwirkungspflichten wird vielmehr nur im Einzelfall bestimmt werden können; hier kommt absehbar wieder viel Arbeit auf die Verwaltungsgerichte zu (die man den Verwaltungsgerichten, nebenbei bemerkt, ersparen könnte, würden die Ausländerbehörden eine weniger restriktive Linie verfolgen).

In der Zwischenzeit werden wir weiterhin die integrations- und arbeitsmarktpolitisch paradoxe Situation haben, dass Betroffene, deren Identität ungeklärt ist bzw. die keine Papiere vorlegen können, zwar faktisch nicht abgeschoben werden können und sich also bis auf Weiteres in Deutschland aufhalten werden, man sie aber zum Bezug von Sozialleistungen zwingt und ihnen jegliche Aufnahme einer Erwerbstätigkeit untersagt.

Immerhin weist der Erlass, im Anschluss an einen Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg vom 22.11.2016, 12 S 61.16, auf das Erfordernis der Kausalität zwischen der nicht erbrachten Mitwirkungsleistung und der nicht erfolgten Abschiebung hin.

Duldung vor Ausbildungsbeginn?

Ebenfalls praktisch relevante Frage: Da viele Ausbildungsgänge nur zu bestimmten Zeitpunkten beginnen, beispielsweise einmal im Jahr mehr oder weniger parallel zu den Schuljahren, stellt sich die Frage, wie viel Zeit zwischen dem Antrag auf Erteilung der Ausbildungsduldung und dem Beginn der Ausbildung liegen darf. Der Erlass gibt wiederum keine klare Antwort auf diese Frage, lässt aber durchaus eine Art wohlwollender Tendenz erkennen (Seite 17):

Ein mehrmonatiger Vorlauf zwischen Abschluss des Ausbildungsvertrags und dem tatsächlichen Ausbildungsbeginn ist unschädlich, sofern dies den üblichen Gepflogenheiten des jeweiligen Ausbildungsberufs/-betriebs entspricht (z.B. regelmäßiger Ausbildungsbeginn 01.08./01.09. des Jahres, Bewerbungsverfahren entsprechend früher).

Ggf. kommt auch eine Ermessensduldung in Betracht, um den Zeitraum bis zum Beginn einer Ausbildungsduldung zu überbrücken.

Jugendstrafen

Im Gesetz heißt es:

Eine Duldung nach Satz 4 wird nicht erteilt und eine nach Satz 4 erteilte Duldung erlischt, wenn der Ausländer wegen einer im Bundesgebiet begangenen vorsätzlichen Straftat verurteilt wurde, wobei Geldstrafen von insgesamt bis zu 50 Tagessätzen oder bis zu 90 Tagessätzen wegen Straftaten, die nach dem Aufenthaltsgesetz oder dem Asylgesetz nur von Ausländern begangen werden können, grundsätzlich außer Betracht bleiben.

Eine Ausbildungsduldung kann also insbesondere Personen, die zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden, nicht mehr erteilt werden, und dabei kommt es nicht darauf an, ob diese Freiheitsstrafe zur Bewährung ausgesetzt wurde. Da viele Antragsteller:innen aber eben noch jünger sind, stellt sich ggf. die Frage, wie Verurteilungen nach dem Jugendstrafrecht in diesem Zusammenhang zu bewerten sind. Hierzu sagt der Erlass:

In den Anwendungsbereich des Ausschlusstatbestands nach Abs. 2 S. 6 fallen Verurteilungen zu einer Strafe. Dabei kann es sich auch um eine Jugendstrafe handeln. Die Anordnung oder Auferlegung anderer Rechtsfolgen des Jugendstrafrechts (Erziehungsmaßregeln und Zuchtmittel, auch Jugendarrest) stellt keine solche Verurteilung dar. Satz 6 kommt in diesen Fällen nicht zur Anwendung und steht der Erteilung einer Ausbildungsduldung insoweit nicht entgegen.

Insbesondere die sogenannten „Sozialstunden“ stehen der Erteilung einer Ausbildungsduldung also nicht entgegen, egal, wie viele es sein mögen.

Familienangehörige

Eine Verbesserung ist im Zusammenhang mit der Wahrung der Familieneinheit zu vermelden. Bislang war es die Linie der Ausländerbehörden, dass auch, wenn ein Familienmitglied, sei es ein Kind oder auch ein Elternteil, eine Ausbildung beginnt und ihm eine Ausbildungsduldung erteilt wird, dies nichts an der Ausreisepflicht der weiteren Familienmitglieder ändert und diese ggf. auch abgeschoben werden dürfen. Diese Linie wurde auch durch das OVG NRW gebilligt. Auch für diese Fälle möchte der Erlass eine Brücke bauen. So soll „in der Regel“ eine Duldung erteilt werden, wenn

  • ein Kind der Familie das dritte Lebensjahr noch nicht vollendet hat und der Ehegatte/die Ehegattin in zumutbarem Umfang, zumindest aber im Umfang eines 450-Euro-Minijobs, zu dem Lebensunterhalt der Familie beiträgt oder
  • der auszubildende Elternteil alleinerziehend ist.

Ist die:der Inhaber:in der Ausbildungsduldung minderjährig, so soll einem Elternteil ebenfalls eine Duldung erteilt werden. Minderjährige Geschwister sollen geduldet werden, wenn dieses Elternteil alleinerziehend ist. Beiden Elternteilen und etwaigen minderjährigen Geschwistern soll wiederum eine Duldung erteilt werden, „wenn ein Kind der Familie das dritte Lebensjahr noch nicht vollendet hat und die Eltern in zumutbarem Umfang, zumindest aber im Umfang eines 450-Euro-Minijobs, zu dem Lebensunterhalt der Familie beitragen„. Dies ist im Sinne der Wahrung der Familieneinheit jedenfalls ein Schritt in die richtige Richtung.

Fazit

Vorläufig würde ich den neuen Erlass bei aller gebotenen Vorsicht als einen zaghaften Schritt in die richtige Richtung bewerten, wenngleich sicherlich auch weiterhin noch viele Fragen offen bleiben. Positiv sind aber vor allem die Verbesserungen bei Pflegeberufen und bei der Wahrung der Familieneinheit zu bewerten. Insbesondere das Problem der aufenthaltsrechtlichen Mitwirkungspflichten wird uns hingegen erhalten bleiben.

2 Gedanken zu „NRW: Neuer Erlass zur (Ausbildungs-)Duldung“

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