Im August 2016 ist § 12a Aufenthaltsgesetz (AufenthG) in Kraft getreten, der eine Wohnsitzregelung unter anderem auch für anerkannte Flüchtlinge enthält. Dazu ist zu sagen, dass es im deutschen Aufenthaltsrecht grundsätzlich nichts Neues ist, dass bestimmte Gruppen von Ausländer:innen sich ihren Wohnsitz nicht frei wählen dürfen. Ähnliche Regelungen gab es auch früher schon für Menschen während des Asylverfahrens oder auch nach Ablehnung eines Asylantrages. Dabei ging es dann vor allem darum, finanzielle Belastungen durch Sozialleistungen möglichst gleichmäßig über alle Kommunen zu verteilen. Die Neuerung bestand aber eben darin, dass eine derartige Regelung auch für anerkannte Flüchtlinge (bzw. international Schutzberechtigte) erlassen wurde. Ob eine derartige Regelung europarechtlich zulässig ist, war von Anfang an umstritten. Zwar schließt der Europäische Gerichtshof (EuGH) eine solche Regelung nicht kategorisch aus. Der EuGH macht jedoch strenge Vorgaben an die Ziele, die mit einer solchen Regelung verfolgt werden dürfen. Und dabei ist nach dem ausdrücklichen Willen des EuGH für finanzielle Erwägungen grundsätzlich kein Platz. Vielmehr seien solche Regelungen nur zur Förderung der Integration zulässig. Ein beliebtes Argument in diesem Zusammenhang ist die angebliche Notwendigkeit einer derartigen Bestimmung, um sogenannte „Ghettobildung“ zu vermeiden.
Die Vorgaben des EuGH sind für die deutschen Gesetzgeber und die deutsche Verwaltung, sagen wir mal, eine Herausforderung. Es ist doch ein offenes Geheimnis, dass eine Wohnsitzregelung für anerkannte Flüchtlinge vor allem aus finanziellen Erwägungen erwünscht ist. Genau dazu ist sie aber nicht zulässig. Dieses Problem versucht man nunmehr durch § 12a AufenthG zu lösen, der vor allem die „Förderung [der] nachhaltigen Integration“ der Betroffenen betont.
Es gibt große Unterschiede zwischen den Bundesländern, wie mit § 12a AufenthG seither umgegangen wird. Die meisten Bundesländer in der nördlichen Hälfte der Republik sind eher zurückhaltend bei der Anwendung dieser Norm. Eine Ausnahme stellt das Land NRW dar; damals übrigens noch rot-grün regiert. NRW ist ein Bundesland mit vielen großen Städten; in einigen davon ist bezahlbarer Wohnraum Mangelware, in anderen Städten hingegen stehen viele Wohnungen leer und die Mieten sind entsprechend günstig. Einige Kommunen befürchteten daher, dass viele anerkannte Flüchtlinge dorthin umziehen würden, was eine entsprechend ansteigende Belastung durch Sozialabgaben zur Folge hätte. Dies wollte man verhindern; hatte dabei aber freilich zugleich das Problem, dieses Ziel nicht allzu offen zugeben zu können, um nicht mit den Vorgaben des EuGH in Konflikt zu geraten.
Zu diesem Behufe erließ man eine „Ausländer-Wohnsitzregelungsverordnung“ (AwoV). Dabei bzw. bei der Umsetzung dieser Verordnung stellte man sich nicht sonderlich klug an. Es lief jedenfalls darauf hinaus, dass die Bezirksregierung Arnsberg als für die Umsetzung zuständige Behörde in der Regel einfach anordnete, dass die Menschen dort, wo sie schon während des Asylverfahrens zu wohnen verpflichtet waren, auch weiterhin zu wohnen hatten. Viele derartige Bescheide waren sehr schematisch und ließen nicht ansatzweise erkennen, dass die zuständigen Sachbearbeiter:innen überhaupt in irgendeiner Form irgendein Ermessen ausgeübt bzw. sich über die „Förderung der nachhaltigen Integration“ im konkreten Einzelfall auch nur fünf Minuten Gedanken gemacht hätten.
Damit war jedenfalls allzu offensichtlich, dass die Anforderungen des EuGH an eine solche Wohnsitzregelung nicht eingehalten worden sind. Schließlich schritt das Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW ein und erklärte die AWoV teilweise für nichtig (Urteil vom 04.09.2018, 18 A 256/18). Damit hatte das OVG der mehr als zweifelhaften Verwaltungspraxis der Bezirksregierung zwar für zukünftige Fälle einen Riegel vorgeschoben; unklar ist damit allerdings noch, wie es in den Fällen weitergehen soll, in denen ein nach den Maßstäben des OVG NRW rechtswidriger Bescheid erging, dieser jedoch nicht fristgerecht angefochten wurde, so dass der Bescheid bestandskräftig geworden ist. Die Bezirksregierung stellt sich erfahrungsgemäß auf den Standpunkt, dass diese Bescheide aufgrund der Bestandskraft gültig und damit einzuhalten sind. Dem tritt das VG Münster in diesem Urteil teilweise entgegen.
Dort heißt es zu dieser Frage:
Der Beklagte ist allerdings nach § 51 Abs. 5 i. V. m. § 48 VwVfG NRW verpflichtet, den Antrag der Klägerin neu zu bescheiden. […]
Soweit sich die Bezirksregierung im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung nach § 48 VwVfG NRW aus Gründen der Rechtssicherheit und Praktikabilität auf die Bestandskraft ihres Erstbescheids beruft, ist zu berücksichtigen, dass nach dem Unionsgebiet das in Art. 33 Richtlinie 2011/95/EU (EU-Qualifikationsrichtlinie/Anerkennungsrichtlinie) unionsrechtlich fundierte Freizügigkeitsrecht wirksam ausgestaltet sein muss. Bietet das nationale Recht wie hier § 48 VwVfG NRW die Möglichkeit, eine bestandskräftige Entscheidung rückgängig zu machen, kann nach den europarechtlichen Grundsätzen der Äquivalenz und der Effektivität von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht werden, um eine Vereinbarkeit der in Rede stehenden Situation mit Unionsrecht zu wahren.
Das VG Münster ist mithin im Ergebnis der Auffassung, dass die Betroffenen die Möglichkeit haben, einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens zu stellen. Da diese Bescheide europarechtswidrig sind, muss die Bezirksregierung Arnsberg dann neu über die Zuweisung entscheiden.
Dabei lässt das VG Münster der Bezirksregierung durchaus einen großen Ermessensspielraum. Das VG Münster lässt ausdrücklich auch die Möglichkeit offen, die Betroffenen erneut zu verpflichten, in derselben Kommune ihren Wohnsitz beizubehalten. Aber die Bezirksregierung ist eben dazu verpflichtet, eine sorgfältige Ermessensentscheidung zu treffen, die sich an integrationspolitisch gewollten und europarechtlich zulässigen Belangen orientiert.
Fraglich ist freilich, ob die Bezirksregierung Arnsberg den mit der Notwendigkeit sauberer Ermessensentscheidung einhergehenden Mehraufwand an Bürokratie überhaupt zu leisten vermag. Sofern sich die Linie des VG Münster also durchsetzen sollte, wird sich die Frage stellen, ob die Wohnsitzregelungen in ihrer bisherigen, landesspezifischen Ausgestaltung überhaupt noch eine Zukunft haben.
VG Münster, Urteil vom 01.03.2019, 8 K 6861/1