Corona und Überstellungsfrist

Die Nachricht verbreitete sich wie das sprichwörtliche Lauffeuer durch sämtliche einschlägigen E-Mail-Verteiler: Dublin-Überstellungen nach Italien werden bis auf Weiteres ausgesetzt. In die Euphorie mischte sich jedoch sogleich auch Verunsicherung: Wie wirkt sich diese Aussetzung wohl auf die Überstellungsfrist aus? Diese Verunsicherung wird zusätzlich genährt durch Medienberichte, wonach die deutschen mit den italienischen Stellen über eine Verlängerung der Fristen verhandeln würden. Spoiler: Ich kann mir nicht vorstellen, dass bei diesen Gesprächen viel herauskommen wird. Das zum einen, weil die italienischen Behörden daran kein großes Interesse haben dürften; vor allem aber auch aus rechtlichen Gründen, die zu skizzieren hier versucht sei:

Die Überstellungsfrist in der Dublin III-VO

Im Text der Dublin III-Verordnung (Dublin III-VO) ist die Überstellungsfrist in Art. 29 Abs. 1 Unterabsatz (UA) 1 und Absatz 2 geregelt:

(1) Die Überstellung des Antragstellers oder einer anderen Person […] erfolgt gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften des ersuchenden Mitgliedstaats nach Abstimmung der beteiligten Mitgliedstaaten, sobald dies praktisch möglich ist und spätestens innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Annahme des Aufnahme — oder Wiederaufnahmegesuchs durch einen ande­ren Mitgliedstaat oder der endgültigen Entscheidung über einen Rechtsbehelf oder eine Überprüfung, wenn diese gemäß Arti­kel 27 Absatz 3 aufschiebende Wirkung hat. […]

(2) Wird die Überstellung nicht innerhalb der Frist von sechs Monaten durchgeführt, ist der zuständige Mitgliedstaat nicht mehr zur Aufnahme oder Wiederaufnahme der betreffenden Person verpflichtet und die Zuständigkeit geht auf den ersuchen­den Mitgliedstaat über. Diese Frist kann höchstens auf ein Jahr verlängert werden, wenn die Überstellung aufgrund der Inhaf­tierung der betreffenden Person nicht erfolgen konnte, oder höchstens auf achtzehn Monate, wenn die betreffende Person flüchtig ist.

Also: Grundsätzlich sechs Monate, wobei unter Umständen eine Verlängerung auf ein Jahr (Haft) oder auch achtzehn Monate, wenn die Person „flüchtig“ ist, möglich ist. Dass diese Voraussetzungen für eine Verlängerung hier wohl kaum vorliegen werden, ist offensichtlich.

Komplizierter ist die Regelung in Art. 1 Unterabsatz 1. Sie regelt keine Verlängerung der Überstellungsfrist. Die Überstellungsfrist bleibt also bei sechs Monaten. Sie kann allerdings unterbrochen werden. Das bedeutet, wenn ein „Rechtsbehelf oder eine Überprüfung […] aufschiebende Wirkung hat“, die Überstellungsentscheidung aber dabei bestätigt wird, laufen die sechs Monate also noch einmal komplett von vorne.

Nun passt freilich auch diese Regelung auf den ersten Blick nicht wirklich auf das Coronavirus. Das Coronavirus ist ja kein Rechtsbehelf. Es kann aber möglicherweise Anlass für einen Rechtsbehelf oder eine Überprüfung sein.

Zur Rechtsprechung des EuGH

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat zur Dublin III-VO mehrfach entschieden, dass die Betroffenen die Möglichkeit haben müssen, sich auf die Einhaltung verschiedener Formen und Fristen aus der Dublin III-VO zu berufen und die Einhaltung dieser Bestimmungen durch einen wirksamen Rechtsbehelf überprüfen zu lassen. Dies hat er auch ausdrücklich für die Überstellungsfrist entschieden in seinem Urteil vom 25.10.2017 – C-201/16 – in der Rechtssache „Shiri“. Für die derzeit in Deutschland lebenden und von einer Überstellung nach Italien bedrohten Betroffenen bedeutet das praktisch, dass sie die Möglichkeit besitzen, den Ablauf der Überstellungsfrist, sobald dieser nach ihrer Auffassung eingetreten ist, durch einen entsprechenden Eilantrag beim zuständigen Verwaltungsgericht geltend zu machen. Das Verwaltungsgericht muss dann inhaltlich prüfen, ob die Behörden Art. 29 Dublin III-VO richtig angewendet haben.

Das klingt vielleicht banal für einen Rechtsstaat, aber tatsächlich hat der EuGH das für die Vorgängerin, die Dublin II-VO, noch anders gesehen. Da hatte sich der EuGH noch auf den Standpunkt gestellt, dass diese das Verfahren der Staaten untereinander regele, und keine Rechte der Betroffenen begründe. Damit wäre es für die Behörden in der Tat kein Problem gewesen, sich nach eigenem Gutdünken auf eine einvernehmliche Verlängerung der Überstellungsfrist zu verständigen. Die Betroffenen hätten dies jedenfalls grundsätzlich gegen sich gelten lassen müssen.

Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des EuGH zur Dublin III-VO hingegen ist das deutlich schwieriger: Wollen die deutschen Behörden eine Verlängerung oder eine Unterbrechung der Überstellungsfrist erreichen, so müssen sie sich dabei an den von Art. 29 Dublin III-VO vorgegebenen Rahmen halten. Die deutschen Behörden brauchen also, wollen sie eine Verlängerung oder Unterbrechung der Überstellungsfrist erreichen, einen Rechtsbehelf oder eine Überprüfung mit aufschiebender Wirkung.

Rechtsbehelfe mit aufschiebender Wirkung

Was nun aber ein Rechtsbehelf oder eine Überprüfung mit aufschiebender Wirkung ist, regelt die Dublin III-VO selbst nicht näher, sie setzt ihn vielmehr voraus und macht nur einige eher allgemeine Mindestvorgaben in ihrem Art. 27.

Die Einzelheiten bleiben den Verfahrensordnungen der jeweiligen Mitgliedsländer überlassen, in Deutschland insbesondere dem Asylgesetz (AsylG) und der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Aus dem AsylG ergibt sich, dass eine Klage gegen eine Abschiebungsanordnung in einem Dublinverfahren jedenfalls in der Regel keine aufschiebende Wirkung hat, § 75 Abs. 1 AsylG. Wenn Betroffene jedoch gegen eine Abschiebungsanordnung klagen, können sie beantragen, dass das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage durch Beschluss anordnet (§ 34a Abs. 2 S. 1 AsylG i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO). Ein solcher Beschluss kann auch noch nachträglich geändert werden, § 80 Abs. 7 VwGO. Wenn also die aufschiebende Wirkung zunächst abgelehnt wurde, kann sie auch später noch angeordnet werden, und umgekehrt. Das kann in einem Verfahren auch mehrfach passieren.

Wenn eine Klage aufschiebende Wirkung nach Maßgabe dieser Bestimmungen des deutschen Verwaltungsprozessrechts hat, ist unstrittig, dass sie auch ein Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung im Sinne der Dublin III-VO ist, die zu einer Unterbrechung der Überstellungsfrist führt. Wenn die aufschiebende Wirkung also später wegfällt, laufen die sechs Monate noch einmal ganz von vorne.

Denkbar wäre mithin folgendes Szenario: Ich nutze die bekannt gewordene Aussetzung der Abschiebungen nach Italien in einem Verfahren, in dem das Gericht es zunächst abgelehnt hatte, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen, um jetzt eine Abänderung dieses Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO zu beantragen. Ein solcher Antrag hätte jetzt wahrscheinlich gute Erfolgsaussichten, denn Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Abschiebungsanordnung ist, dass feststeht, dass die Abschiebung auch wirklich durchgeführt werden kann, § 34a Abs. 1 S. 1 AsylG. Das ist ja jetzt gerade nicht mehr der Fall. Damit bestehen nunmehr erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung. Nehmen wir also einmal an, das Gericht ordnet auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Klage an.

Nun hat sich die Situation in Italien in X Monaten wieder entspannt, und die Überstellungen werden wieder aufgenommen. Jetzt könnte das BAMF seinerseits einen Abänderungsantrag stellen. Da die Abschiebung jetzt ja wieder möglich ist, wird auch dieser Antrag wahrscheinlich erfolgreich sein, und das Gericht wird die aufschiebende Wirkung der Klage wieder aufheben. Die sechs Monate laufen jetzt wieder von vorne. Aus diesem Grunde habe ich bis jetzt noch keine Abänderungsanträge gestellt, und gedenke derzeit auch nicht, das noch zu tun.

Nun nehmen wir also an, wir haben eine Klage, der nach deutschem Recht keine aufschiebende Wirkung zukommt. Die Betroffenen selbst bzw. ihre Anwält:innen stellen auch keine Abänderungsanträge. Dann haben wir also auch zunächst einmal keinen Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung. Allerdings sieht § 80 Abs. 7 VwGO auch ausdrücklich die Möglichkeit für die Gerichte vor, entsprechende Beschlüsse von Amts wegen, also ohne Antrag der Betroffenen zu erlassen. Denkbar, wenn auch nicht sehr wahrscheinlich, wäre mithin, dass Gerichte dem BAMF behilflich sein wollen, indem sie einfach von Amts wegen die aufschiebende Wirkung der Klage anordnen. Wollen Betroffene diese Möglichkeit ausschließen, müssten sie vorsichtshalber ihre Klage zurück nehmen. Das bedeutet nicht, dass sie von da an ohne die Möglichkeit dastehen, gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) entschied erst mit Urteil vom 02.12.2019 – 1 B 75.19 -, dass „bei nachträglichem Zuständigkeitsübergang […] etwa ein Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens wegen einer Änderung der Sachlage in Betracht [komme], ggf. auch hieran anknüpfender gerichtlicher Rechtsschutz“.

Um das Ganze noch etwas komplizierter machen: Das BVerwG hat dem BAMF in seinem Urteil vom 08.01.2019 – 1 C 16.18 – eine Möglichkeit eingeräumt, Klagen selbst eine aufschiebende Wirkung beikommen zu lassen, ohne dass das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage anordnen würde, nämlich durch eine Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO. Dass das BAMF versuchen könnte, diese Option zu ziehen, um hier eine Unterbrechung der Überstellungsfrist zu erreichen, wäre zumindest im Bereich des Vorstellbaren. Auch insoweit gilt: Wenn man verhindern will, dass das passieren kann, sollte man entweder erst gar keine Klage erheben oder aber die Klage zurück nehmen, um dann später, dem Hinweis des BVerwG in der zuvor zitierten Entscheidung entsprechend, nach Ablauf der Überstellungsfrist, einen entsprechenden Wiederaufgreifensantrag zu stellen.

Das etwas kontraintuintiv erscheinende, aber nach meiner Auffassung durchaus richtige Zwischenergebnis ist daher: Am besten nicht klagen oder Klage zurück nehmen, tendenziell eher keine Abänderungsanträge stellen, und dann wird es dem BAMF schwerfallen, eine rechtlich tragfähige Begründung für eine Verlängerung oder gar Unterbrechung der Überstellungsfrist zu finden.

Unmögliches

Es ist im Übrigen ja auch gar keine so ganz neue Situation, dass eine Abschiebung zwar angeordnet wird, sich ihre Durchführung aber als unmöglich erweist. So beispielsweise, wenn eine Person stationär im Krankenhaus behandelt wird. Auch in diesen Fällen ist unstrittig, dass die Überstellungsfrist dann eben abläuft, wenn keine Verlängerung oder Unterbrechung auf der Grundlage der vorstehend skizzierten Regeln erfolgt.

Eine der ersten Nachrichten zu diesem Thema, mit dem die Aussetzung der Abschiebungen bekannt geworden ist, enthielt einen Hinweis auf einen Beschluss des AG Hannover in einer Abschiebungshaftsache, in dem es heißt: „Im gesamten Monat März sind keine Überstellungen möglich. Da die Überstellungsfrist des Betroffenen am 10.03.2020 endet, kann keine Überstellung mehr innerhalb der v.g. Frist erfolgen.“ Auch der Haftrichter dort geht also ganz selbstverständlich davon aus, dass sich die Aussetzung der Abschiebungen nach Italien nicht auf die Überstellungsfrist auswirkt.

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